В 1651 году ученый, который с готовностью признал, что «я и страх родились близнецами», опубликовал одну из великих книг о правительстве. Томас Гоббс пережил Английскую гражданскую войну, сбежав во Францию, и его великой философской заботой тогда была личная безопасность. Он отметил, что жизнь в естественном состоянии была «одинокой, бедной, противной, грубой и короткой», потому что люди всегда сражались. Поэтому он считал, что граждане должны по договору уступить свои свободы правителю, который может предложить им защиту. Легитимность государства зависела от выполнения этого контракта и обеспечения безопасности его граждан, что было революционной идеей в то время, когда короли, как и его бывший ученик Карл II, заявляли, что их положение основано на божественном праве. Для Гоббса, который также сумел пережить Великую Чуму в 1665–1666 годах и умер в своей постели на 91 году жизни, наш контракт с «Левиафаном», как он назвал свою книгу, зависел от его способности обеспечивать нашу безопасность.
Если бы Гоббс был жив сегодня, его теория полностью бы оправдалась. Во всем мире сейчас страх преследует людей — и для того, чтобы быть защищенными от нового ужасного вируса, мы охотно отказываемся от основных прав, даже от свободы покидать свои дома, в пользу Левиафана.
Пандемия Covid-19 вновь сделала правительство важным. Не только влиятельным, но и жизненно необходимым: очень важно, есть ли в вашей стране хорошее медицинское обслуживание, компетентные чиновники и надежная финансовая основа. Хорошее правительство — это разница между живущими и умирающими.
Со времён Гоббса мир стал полным. Когда он написал «Левиафан», Китай, а не Европа был центром административного совершенства. Китай был самой могущественной страной в мире с самым большим городом (в Пекине проживало более миллиона человек), самым сильным военно-морским флотом и самой сложной государственной службой, куда были отобраны лучшие специалисты с помощью строгих экзаменов.
Европа на тот момент была окровавленным полем битвы, управляемым соперничающими феодальными семьями, где государственные должности либо распределялись по рождению, либо покупались и продавались как мебель. Постепенно новые государства Европы обогнали Среднее Королевство , потому что они пережили ряд революций, вызванных национальным соперничеством и политическими идеями — не в последнюю очередь теми, которые выдвигал Гоббс. Овладев искусством государственного управления (в каких-то моментах копируя китайский стиль), Запад доминировал в мире в течение 400 лет.
Преимущество Запада в государственном управлении теперь под вопросом: просто подумайте, где вы чувствуете себя в большей безопасности сегодня в Нью-Йорке и Лондоне или в Сингапуре и Сеуле? Азия догоняет Запад, в значительной степени потому, что конфуцианская Азия серьезно относилась к правительству последние несколько десятилетий, в то время как Запад позволил ему окостенеть. Государственный сектор на Западе на десятилетия отстает от частного сектора с точки зрения эффективности и динамизма. Ленин однажды сказал: «Бывают десятилетия, где ничего не происходит, и бывают недели, где проходят десятилетия.» Кризис коронавируса — именно такое событие, ускоряющее историю. Если западные правительства творчески отреагируют на кризис, у них будет шанс обратить вспять десятилетия спада; если они будут колебаться и медлить, в то время как ситуация в Азии будет улучшаться, перспектива нового мирового порядка, в котором доминируют восточные страны, несомненно, приумножится.
В 2014 году мы опубликовали книгу о государстве «Четвертая революция: глобальная гонка по переосмыслению государства». Оглядываясь назад, особенно через призму Covid-2019, мы поняли одну важную вещь, а другую — неправильно. Мы правильно утверждали, что правительство является жизненно важным источником конкурентного преимущества, и что Запад отстает. Но мы ошибались, полагая, что западные страны отреагируют на подъем Китая, модернизируя свои правительства, откладывая в сторону мелкие ссоры и копируя более бедные страны, такие как Сингапур. Вместо этого Запад обратился к тому, что можно описать как национализм большого правительства, примером которого является премьер-министр Великобритании Борис Джонсон и президент США Дональд Трамп; реформирование ушло на задний план. Европейский Союз пережил и кризис евро, и затем Брексит без каких-либо серьезных попыток самосовершенствования.
Будет ли кризис Covid-19 новой движущей силой? Пока прогнозы неутешительны. Куда бы вы ни посмотрели, вы видите европейских левиафанов в плачевном состоянии — перегруженных и неэффективных, ведомых паникой, а не тщательным планированием. Больницы израсходовали ресурсы с ужасающей скоростью: в Нью-Йорке, эпицентре глобального капитализма, врачи носят лыжные очки вместо масок, а медсестры используют мешки для мусора, а не защитные халаты. Европейский союз потерял несколько дней, споря о том, что делать, и, как обычно, был выручен Европейским центральным банком, печатающим деньги. В Венгрии и Польше нелиберальные правители пытались получить больше полномочий. Кроме того, на Западе не хватает тестов на коронавирус.
Но есть и позитивные моменты. Страны, которые пересмотрели государственное управление, такие как Дания, или переоценили государственные традиции, как Германия, добиваются большего успеха в борьбе с вирусом не только в западных странах, как например, в США и Италии, но и лучше, чем в Китае. Запад обладает технологиями, управленческим опытом и либеральной традицией. Теперь у него тоже есть стимул опасного выбора жизни и смерти. В прошлом это обычно работало.
Если вы оглянетесь назад в историю, западное правительство пережило по крайней мере три большие революции, движимые в каждом случае новыми идеями, новыми технологиями и новыми угрозами.
Первая революция поспособствовала созданию конкурентного национального государства. Европейские монархии одновременно устанавливали порядок в отношении феодальных баронов, параллельно соперничая друг с другом за господство за рубежом. По сути, именно борьба за господство в Европе двигала вперед западное правительство: европейские монархии использовали технологические инновации — особенно новые корабли и оружие — чтобы повысить свои шансы на выживание. Когда китайцы изобрели порох, они использовали его для фейерверков; европейцы использовали его на поле боя.
Вторая революция произошла в конце 18 и начале 19 веков. Такие мыслители как Адам Смит и Джон Стюарт Милл в Великобритании и Томас Джефферсон и Джеймс Мэдисон в Америке утверждали, что коррумпированная монархическая привилегия должна уступить место либеральной эффективности. Новые технологии, такие как железная дорога и позднее телеграмма, позволили государству делать больше при меньших затратах. Британские либералы были особенно эффективны: валовой доход от всех форм налогообложения упал с чуть менее 80 миллионов фунтов в 1816 году до почти 60 миллионов фунтов в 1846 году, даже в то время, когда викторианцы строили школы, больницы и канализации, которые Британия до сих пор использует. Либералы создавали книги, безжалостно избавляясь от синекоров, увольняя некомпетентных и открывая для себя гражданскую службу. Крошечное правительство на острове преуспело в доминировании или завоевании, соблазнении или колонизации трех четвертей мира. Викторианцы, такие как великий либеральный премьер-министр Уильям Гладстон, считали, что вполне возможно сделать правительство более полезным и одновременно небольшим — идея, которую Запад, к сожалению, потерял.
Третья революция началась в конце 19 и начале 20 веков — и заложила основы для государств всеобщего благосостояния, в которых сейчас живут многие люди на Западе. Девизом вновь стала безопасность, но на этот раз это была защита от болезней, несчастий и неравенства, а не от гражданской войны и чумы. Революция в конечном итоге породила амбициозные создания, такие как Великое общество Линдона Джонсона и европейская социальная демократия, но ее отправной точкой столетие назад было знакомое сочетание сил: новые технологии (массовое производство, газовый двигатель, электрификация); новые «левые» идеи о социальной справедливости (наиболее радикальные от Карла Маркса, но более влиятельные на Западе от фабианских интеллектуалов, таких как Сидни и Беатрис Уэбб); и новая конкурентная угроза (создаваемая недавно объединенной и амбициозной Германией). Более консервативные фигуры, в том числе Уинстон Черчилль, считали, что массовое образование и здравоохранение необходимы для создания боевой силы, способной вести современную войну. «Вы не можете управлять империей А1 с населением С3», — заметил Дэвид Ллойд Джордж, британский лидер Первой мировой войны.
Еще в 1960-х годах многие люди на Западе верили, что правительство может обеспечить еще больше выгод: Америка стремилась к Луне (и добралась туда), в то время как континентальная Европа перестраивалась. Люди доверяли экспертам, чтобы все исправить. Но после разгрома Вьетнама (принесенного нам лучшими и самыми яркими американцами) и катастрофы энергетического кризиса вера в правительство начала падать. Политики стали обращаться к либертарианским мыслителям, таким как Ф. А. Хайек и Милтон Фридман, которые доверяли рынку, а не просвещенным бюрократам, чтобы исправить положение вещей, и которые долгое время утверждали, что люди передают слишком много свобод только для незначительного улучшения благосостояния.
В 1980-х годах эти идеи породили полуреволюцию, когда Маргарет Тэтчер в США и Рональд Рейган в США бросили вызов государству всеобщего благосостояния. Некоторые куски Левиафана были должным образом приватизированы, а налоги были снижены. Но цифры показывают, что Левиафан просто приостанавливал переваривание, а не садился на диету. В настоящее время государство потребляет около 40% валового внутреннего продукта на Западе по сравнению с 10% в начале 20 века. Регулирующее государство взорвалось по обе стороны Атлантики: вам нужна лицензия, чтобы стать парикмахером во Флориде; в Европейском союзе Брюссель сидит как паук в паутине красной ленты.
Западное государство — это сварливый, нелюбимый компромисс. Люди, которые платят за него, думают, что он получает слишком много; люди, которые пользуются его услугами, думают, что он дает им слишком мало. Чем больше государство обещает делать, тем больше оно перегружает себя; чем больше оно перегружает себя, тем больше мы жалуемся. Когда оно регулирует что-то, мы жалуемся; когда оно стоит и позволяет событиям идти своим чередом, мы жалуемся сильнее. И разрыв между государством и более динамичным частным сектором зияет все шире: например, производительность в государственном секторе в Великобритании упала на 1% в период с 1999 по 2010 год, когда производительность частного сектора увеличилась на 14%.
Главная проблема западного правительства проста — оно устарело. Подумайте обо всех изменениях, которые претерпел частный сектор Америки за последнее столетие: вертикальная интеграция, с последующим сокращением; крутые иерархии, сопровождаемые оптимизацией; небоскрёбы, а затем пригородные городки с последующим возвращением в город. Подумайте обо всех компаниях, которые были созданы и уничтожены в бесконечном водовороте творческого разрушения. Теперь подумайте о Вашингтоне. Министерство сельского хозяйства остается гигантским, несмотря на то, что сельское хозяйство составляет лишь 2% от ВВП.
Сложная американская правительственная машина, построенная на системе сдержек и противовесов в Конгрессе, практически парализована партизанством. С республиканцами, отказывающимися увеличивать налоги, с демократами, отказывающимися реформировать права, корыстными интересами и эмоциональными ссорами об абортах и транссексуализме, которые всех бесят. В результате — правительственная дистопия.
Ресурсы перераспределяются с таких необходимых работ как ремонт дорог и мостов на ненужные, такие как создание в штатах агентств по регулированию интерьера. Согласно данным Исследовательского центра Пью, менее 1 из 5 американцев думает, что федеральное правительство принимает верные решения, при президенте Джонсоне было около 4 из 5. В то время как западное правительство атрофировалось, Азия обрела будущее. Сингапур стал лидером. Город-государство, которое когда-то было обедневшим болотом и колониальным сатрапом, теперь может претендовать на звание лучшего государства в мире. Сингапурцы имеют значительно лучшие школы и больницы, а также более высокий уровень жизни, чем их бывшие колониальные хозяева в Соединенном Королевстве.
Сингапур достиг этого не путем расходования больших сумм денег — он тратит менее 20% ВВП на правительство — а путем более творческого мышления и более решительных действий. Правительство вербует самых ярких граждан, платит большие деньги в размере 2 миллионов долларов в год, а также отсеивает плохих исполнителей. Учащимся, успешно сдавшим экзамены, предоставляются бесплатные стипендии для обучения в лучших университетах мира в обмен на то, что они должны отработать несколько лет на государственной службе. Больницы Сингапура превосходны и в основном бесплатны, но они также требуют, чтобы люди платили небольшую сумму за посещение врача — чтобы прекратить излишние визиты, которые обычно мешают другим бесплатным услугам.
Сингапур также творчески сотрудничает с частным сектором. Правительство осуществляет маневры в отношении местных предприятий в рамках «производственно-сбытовой цепочки», делая ставки сначала на обрабатывающую промышленность, затем на услуги, а теперь на наукоемкую экономику, в частности на информационные технологии и фармацевтику. И, в результате поразительного вторжения в личную свободу, это заставляет граждан жить в этнически смешанных кварталах, чтобы предотвратить разногласия, которые разрушили так много соседних стран, и сохранить определенную часть своего дохода для их здравоохранения и выхода на пенсию. Творение Ли Кван Ю, безусловно, является патерналистским государством; Расположенный рядом с Великобританией или Соединенными Штатами, это государство является умной, креативной и скромной «няней». Создание Ли Кван Ю — это, конечно, государство-няня, но, если не считать Великобританию или США, это также разумная, творческая и экономная няня.
А Китай? Это, конечно, смешанная картина. Многие части его местного правительства капризны и коррумпированы. Накопление власти президентом Си Цзиньпином, кульминацией которого стало его решение провозгласить себя лидером, больше похоже на феодализм, чем на позднюю модернизацию. У чиновников накопилось состояние, связанное с наркотиками. Некоторые виды применения технологии, особенно распознавание лиц, являются жуткими. Но есть и более впечатляющая история, которая потерялась. Более просвещенные китайские чиновники следуют сингапурской модели создания правительства. Коммунистическая партия превратилась в гигантский отдел по людским ресурсам, который хранит подробные файлы о кадрах по всей стране. Показатели эффективности повсеместно: руководители провинций, университетские администраторы, управляющие фабриками, местные бюрократы — по крайней мере теоретически — получают повышение в соответствии с их способностью достигать целей правительства. На данный момент американское правительство, кажется, находится в совершенно другом месте.
Относительные показатели Азии и Запада в борьбе с коронавирусом должны быть предупреждением Западу. Многие из наиболее впечатляющих правительственных мер были приняты в Восточной и Юго-Восточной Азии. В то время как Запад колебался, Япония, Гонконг, Южная Корея и Сингапур разработали свои собственные тесты для Covid-19, увеличили производство материалов, необходимых для тестов, и предоставили деньги, чтобы люди могли платить за тесты и лечение. Южная Корея даже установила киоски на улицах в Сеуле, где вы можете пройти тесты от медицинских работников в масках, сидящих за защитным стеклом. В Сингапуре от вируса умерло всего восемь человек.
В Китае, по-видимому, вирус был инкубирован на нерегулируемых рынках Ухани, где живые животные, включая летучих мышей, хранятся бок о бок со свежими продуктами. Даже если это предположение окажется неверным, дело в том, что после появления вируса местные чиновники в Ухани, в худшей традиции полицейских штатов, пытались заставить замолчать носителей плохих новостей, а не слушать их. Даже когда масштабы катастрофы стали очевидными, аппаратчики коммунистической партии двигались слишком медленно. Отсюда и разговоры о «чернобыльском Китае».
Тем не менее, с момента своего мрачного начала последние попытки режима справиться с вирусом были довольно впечатляющими. Китай ввел запрет на поездки внутри страны и изменил повседневную жизнь. В конце концов Си Цзиньпин оказался в центре национальных усилий и даже появился в Ухане в маске. Несмотря на свою первоначальную секретность и неспособность остановить иностранные поездки, Китай делится информацией о своем опыте с десятками стран и направил медицинское оборудование. Даже если допустить сохранение массовых подозрений по поводу официальной статистики, все еще существует большая вероятность того, что чернобыльская катастрофа в Китае может в конечном итоге стать победой для Китая — безусловно, в отличие от действий Америки.
Никто бы не стал описывать реакцию на вирус как успех для западной мягкой силы. Несколько европейских стран показали хорошие результаты. Германия, где доверие к правительству находится на том же высоком уровне, что и в Южной Корее и Сингапуре, добилась успеха в массовых тестированиях и использует их для снижения уровня смертности. Но не все европейские государства так успешны. Италия тратила дни на партийные распри, Британское правительство изначально закопало голову в песок, в то время как Китай находился в изоляции, теряя шанс на покупку тестов и защитного оборудования на мировом рынке. Затем в Британии перешли от стратегии «коллективного иммунитета» к стратегии изоляции. По одним подсчетам, уровень смертности в Великобритании в 100 раз выше, чем в Японии. С их премьер-министром будет трудно убедить мир, что пост-брекситская Британия — это место, которым можно восхищаться.
Что касается США, лидер свободного мира находится в плачевном состоянии. Какими бы ни были достоинства нетрадиционного стиля руководства президента Трампа, этот стиль особенно плохо подходит для кризиса, вызванного коронавирусом. Во-первых, он проигнорировал экспертов из Азии и Италии, заявив, что кризис закончится к Пасхе, когда американцы могут отправиться в церковь. В то время как другие лидеры использовали свои брифинги для СМИ, чтобы раздавать практические советы, Трамп размышлял о своих телевизионных рейтингах, предавался теориям заговора и задавался вопросом, должен ли он помиловать Джо Экзотика, частного владельца зоопарка, заключенного в тюрьму за сговор с целью убийства. Умный президент — или действительно любой другой президент — сплотил бы губернаторов и заставил бы агентства работать вместе. Этот президент находится в состоянии войны с демократическими губернаторами, в то время как Министерство внутренней безопасности, Центры по контролю и профилактике заболеваний и его собственные научные советники часто расходятся во мнениях с ним и друг с другом. Во всяком случае, Трамп проявил еще меньше лидерства за рубежом, не предупредив своих европейских союзников о закрытии границ и пытаясь во всем обвинить Китай. Самая дорогая система здравоохранения в мире оставляет миллионы людей на морозе, не имеет командной структуры, которая могла бы координировать действия между штатами, и уделяет слишком мало внимания первичной медико-санитарной помощи и слишком много — высокоспециализированной медицине.
Итак, что мы должны извлечь из этого? Два наиболее распространенных урока, которые мы извлекаем, — это то, что автократии работают лучше, чем демократии, и что правительства необходимо постоянно расширять для того, чтобы противостоять глобальным кризисам. Эксперты утверждают, что так же, как войны значительно расширили роль государства в прошлом, так и война против коронавируса значительно расширит полномочия государства. Системы здравоохранения, поддерживаемые правительством, будут расширяться, с тем чтобы противостоять будущим угрозам. С другой стороны, существуют высокопроизводительные демократии и низкоэффективные демократии, равно как и высокопроизводительные автократии и низкоэффективные автократии.
Автократический Китай все еще выглядит хуже, чем демократическая Южная Корея, Тайвань, Германия и Дания. Что касается нынешнего перечня расширяющихся государственных мер в демократических странах, то они выглядят прагматичными и временными. Вместо того чтобы расчистить путь для эры амбициозных правительственных программ, кризис вполне может открыть еще одну эру жесткой экономии, особенно когда правительства с такими долгами, как Италия, пытаются взять под контроль свой долг.
Наиболее интересные уроки кризиса касаются двух вопросов, которые редко обсуждаются вместе: эффективности государственного аппарата и цели правительства в целом. Западу нужна масштабная программа модернизации в правительстве и новая теория управления. Даже если Запад не придумает другого Гоббса или Милля, он может многое сделать для перестройки работы правительства просто обновив ее с сельскохозяйственной эпохи — более эффективно используя технологии, изучение передового опыта в государственном и частном секторах во всем мире и, наконец, избавление от устаревших привилегий.
Примечательно, что многие из стран, которые хорошо справились с вирусом, используют технологии наиболее эффективно, особенно мобильные телефоны. Южнокорейское правительство посылает своим гражданам SMS, если они выходят за пределы своих районов (отсутствие телефона влечет за собой штраф). Министерство здравоохранения Сингапура разработало приложение, которое может ретроспективно выявлять близкие контакты людей, которые столкнулись с Covid. Конечно, все это поднимает глубокие вопросы личной свободы для посткоронавирусного мира, но на данный момент это кажется оправданной мерой.
Другая вещь, которая связывает правительства, которые хорошо отреагировали на кризис, это способность к обучению друг у друга, и от прошлого. Такие страны, как Южная Корея, Тайвань и Сингапур, задействовали опыт с эпохи атипичной пневмонии и гриппа H1N1. Они быстро отреагировали на новый коронавирус, закрыв границы, отслеживая и изолируя лиц, подозреваемых в переносе патогена, и регулярно публикуя обновления. 20 января, когда Китай сообщил только о нескольких случаях, Тайвань восстановил свой Центральный командный центр по эпидемии, впервые созданный после атипичной пневмонии, и немедленно приказал армии начать производство защитного снаряжения. Дания отреагировала не так жестко, но действовала быстро.
Нет сомнений в том, что Запад сталкивается с крупнейшим кризисом со времен Второй мировой войны, не только из-за ущерба, нанесенного Covid-19, но и потому, что кризис совпадает с ослаблением мощи Америки и усилением Китая. Великий геополитический вопрос, стоящий перед миром, заключается в том, может ли Запад принять вызов, как он это делал до этого, и переосмыслить теорию и практику государственного управления, или же он позволит Китаю вернуть себе мировое лидерство.
Джон Миклетвэйт — британский журналист, главный редактор Bloomberg News
Адриан Вулдридж — ведущий раздела журнала The Economist
Источник — Bloomberg