Одним из наиболее часто используемых клише в современной американской дипломатии является отсыл Рональда Рейгана к русской пословице: «Доверяй, но проверяй». Поначалу использованная в контексте «холодной войны», она давала понять, что Вашингтон был бы готов заключать соглашения со своими противниками, но только если он сможет быть уверенным в том, что другая сторона будет соблюдать свои обязательства. Это было симпатичным способом обозначать и гибкость, и твердость. Именно поэтому-то на нее всегда ссылаются всякий раз, когда США рассматривают возможность ведения новых переговоров с кем-то из их противников.
Изреченное Рейганом подразумевало, что американцы — честные, говорящие простым языком, искатели правды, на которых можно положиться в том, что они будут держать свое слово и исполнять свои обещания. Противники же Америки, напротив, скользкая кучка обманщиков-шарлатанов, которые воспользуются любой лазейкой и ухватятся за любую возможность, чтобы обмануть нашу страну. Соответственно, американские переговорщики должны настаивать на всякого рода интрузивных мерах* — таких, как чрезвычайно строгий режим инспекций, заложенный в Совместном всеобъемлющем плане действий (Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA) по Ирану, — лишь бы удостовериться, что они в состоянии проверить, чем в действительности занимается другая сторона.
Что бы там ни значила пословица Рейгана, значение, которое вкладывают в нее США, на самом деле сводится к напоминанию о том, что в процессе переговоров присутствует чертовски мало доверия.
В последнее время, однако, я задумываюсь над тем, а не несёт ли эта осторожность обратную направленность. Состоит ли подлинная проблема в том, что Вашингтон не может доверять другим, или в том, скорее, что другие государства не могут доверять Вашингтону? Даже еще до того, как появился Обманщик Дональд, США накопили весьма внушительный послужной список невыполнения своих обещаний и обязательств. Как минимум, Вашингтон не в состоянии претендовать на какую-то особенную добродетельность или надежность в своих сделках с другими. В эру однополярности США, фактически, раз за разом делали именно то, что они обещали не делать.
Наверняка, от великих держав именно такое поведение и ожидается, особенно, когда на кону важные вопросы. Афиняне, как хорошо известно, сказали милосцам, что «сильные делают то, что они могут, а слабые страдают настолько, насколько им должно». И эта логика не обошла стороной руководителей США на протяжении всей истории страны. Подумайте только обо всех тех договорах, которые США подписали с различными северо-американскими племенами, а потом модифицировали или нарушили по мере того, как государство неуклонно расширялось по территории Северной Америки. Или примите во внимание потрясения, учиненные Никсоном в 1971 году, когда Соединенные Штаты в одностороннем порядке прикончили конвертируемость доллара в золото, на практике демонтировав бреттон-вудский экономический порядок, созданию которого они же ранее и содействовали. Президент Никсон, кроме того, ввел еще и 10-процентную пошлину на импорт дабы не допустить ущерба экономике США, когда доллар повысится в цене.
Или задумайтесь над более недавними событиями. По мере того, как на свет появлялись все новые и новые документы, стало ясно, что американские чиновники убедили своих советских партнеров позволить Германии воссоединиться, пообещав, что НАТО расширяться не будет. Госсекретарь Джеймс Бейкер сказал Михаилу Горбачеву, что НАТО не двинется «на восток ни на дюйм». Горбачев получил сходные заверения и от толпы других западных чиновников. Однако, администрация президента Билла Клинтона беспечно проигнорировала эти заверения в своей чрезмерно усердной лихорадочной спешке создать то, что, как они думали, станет «зоной мира» далеко на восток. Как в то время предупреждали многие наблюдатели, это решение отравило отношения с Москвой и стало первым шагом, ведущим назад — к тому уровню конфронтации, который мы наблюдаем сегодня. Этот грубый просчет усугубило решение администрации Джорджа Буша-сына 2002 года о выходе из договора по ПРО. И хотя технически это решение не было нарушением договорных обязательств (т.е. любой из сторон, если она того желала, было позволено выйти из договора — при надлежащем уведомлении), оно стало сигналом того, что Соединенным Штатам дела не было до сохранения хороших отношений с Москвой и что они не собирались принимать озабоченности русских во внимание.
Аналогичным образом, не повысило доверия Соединенным Штатам и то, как они обошлись с «Согласованными рамками» с Северной Кореей от 1994 года. Нет никакого сомнения в том, что Северная Корея нарушила это соглашение, втайне работая над альтернативными методами обогащения (расщепляющихся материалов — С.Д.). Но и США совершенно не соблюдали взятых на себя обязательств. В частности, США не соблюли — вопреки обещаниям — снять экономические санкции. А поставка легководных реакторов, что они тоже обещали, откладывалась на годы и годы, и в итоге они так и не были поставлены. Как позднее сказал Стивен Бозуорт, ветеран американской дипломатии, который возглавлял международные усилия по реализации этого соглашения, «Согласованные рамки» стали политической сиротой уже через две недели после их подписания».
А кроме того, посмотрите на пёструю историю политики США в отношении Ливии. Основываясь на успехе программы международных санкций, администрация Буша с успехом убедила ливийского лидера Муаммара Каддафи впустить в страну американских инспекторов, демонтировать всю программу создания оружия массового уничтожения и вывезти производственное оборудование. Однако, для того, чтобы заполучить это соглашение, Буш пообещал Каддафи, что США не будут пытаться свергнуть его режим. Это было явным quid pro quo (услуга за услугу — С.Д.): Каддафи отказывался от своей программы вооружений, а США обещали не делать с ним того, что они сделали с Саддамом Хусейном. Но затем, несколькими годами позднее, администрация президента Барака Обамы проигнорировала это ранее данное обещание и соучаствовала в свержении Каддафи.
Но погодите, есть еще кое-что! Многонациональная операция против Каддафи была в 1973 году утверждена Резолюцией Совета безопасности ООН, а Россия согласилась воздержаться при голосовании по этой резолюции потому, что её заявленной целью было не дать Каддафи атаковать гражданское население Бенгази — но не свергать режим. Однако, как в своей важной статье показал Стивен Вайсман, смена режима была на уме у американских чиновников с самого начала, и они со свистом пролетели мимо условий резолюции. Как позднее вспоминал бывший министр обороны Роберт Гейтс, «русские чувствовали, что в ливийском вопросе их обвели вокруг пальца, как молокососов; что их заманили и обманули». И они были правы. Так что, если вы удивляетесь, почему президент России Владимир Путин неоднократно блокировал действия Совета безопасности по катастрофе в Ливии, то в этом содержится, по крайней мере, часть ответа.
Нет нужды говорить, что уроки Ливии не прошли даром для других стран. СМИ Северной Кореи неоднократно ссылались на этот пример для того, чтобы оправдать программу ядерных вооружений и не допустить, чтобы кто-то когда-то поверил в заверения со стороны Соединенных Штатов. И вовсе не надо быть гением, чтобы понять, почему они так поступают. А если бы вы были Ким Чен Ыном, в интересах вашего выживания вы полагались бы на свой собственный арсенал ядерного сдерживания или на обещания со стороны США?
Что приводит нас к Дональду Трампу. Миру сейчас приходится иметь дело с таким президентом США, который, кажется, не обладает никакими твердыми убеждениями или верованиями, который обладает мировоззрением колибри и который, кажется, принимает важные решения по вопросам национальной безопасности на основании тех сказок, которые он только что посмотрел в телешоу Fox & Friends. Насколько об этом можно судить, он не видел ни одного договора или соглашения, подписанного его предшественником, которое ему понравилось бы — хоть он и испытывает трудности в том, чтобы объяснить, что же в них не так. Ему просто нравится говорить о том, чтобы «порвать их» — вне зависимости от того, какими могут быть последствия.
Трамп, кроме того, серийный баснописец, который лжет так легко и так часто, что за его незаинтересованность в правде будет сложно назначить какое-то политическое наказание. Будучи настроенным на то, чтобы превзойти своего предшественника во всех отношениях, Трамп за первые десять месяцев своего президентства наговорил лжи в шесть раз больше, чем Обама за свои два полных срока. Добавьте к этому исступленно-безумный темп смены высокопоставленных чиновников в Белом доме и в президентском кабинете, и вы получите ту среду, где нельзя ожидать, чтобы политические заявления имели срок действия дольше недели или двух.
В этих условиях с какой стати хоть какое-то разумное правительство какой-либо страны будет принимать слово Америки всерьез хоть по какой-либо проблеме? С какой стати какой-то, хоть наполовину разумный, противник пойдет на какие-то существенные уступки Соединенным Штатам в обмен на обещания, заверения или обязательства со стороны США? Зачем предлагать своё quid в обмен на их pro quo? На основании свежего «послужного списка» и характера нынешнего президента США ни один противник не пойдет ни на какие уступки, если он не будет на 100 процентов уверен, что США сделают то, что они пообещали. В самом деле — «доверяй, но проверяй».
В такой ситуации сколько времени пройдет, прежде чем те, с кем США ведут переговоры, начнут требовать интрузивных верификационных процедур или иных гарантий, предназначенных для того, чтобы гарантировать, что Америка не разорвет сделку год спустя после её заключения или не потребует её пересмотра? Сколько времени пройдет, прежде чем другие важные государства решат, что они не могут основывать свои внешнеполитические решения на ожиданиях или заверениях от Соединенных Штатов потому, что Вашингтону просто нельзя верить, что он сделает то, что он обещает?
Тревожные признаки тенденции именно такого рода уже налицо. По данным Pew Research Center**, количество людей, которые доверяют руководству США, в среднем упало с 64 процентов в конце президентского срока Обамы до примерно 22 процентов в первый год президентства Трампа. И даже более примечательно — все больше людей в мире верят в то, что, скорее, председатель (Госсовета КНР — С.Д.) Си и Путин «сделают то, что правильно для мировой политики», чем нынешний президент США. Когда кто-то следует за этими безжалостными операторами, то пора задаться вопросом, почему никто не доверяет тебе.
Конечно, никто не думает, что уже никто не верит никому из США. Бизнес-лидеры США по-прежнему заключают взаимовыгодные сделки с иностранными партнерами; осажденные и недоукомплектованные дипломатические службы по-прежнему отрабатывают механизмы сотрудничества по всему миру, разведывательные агентства США сотрудничают с иностранными государствами под защитой зонтика взаимного доверия, а бесчисленные военные договоренности работают повседневно на основе взаимного уважения и учета интересов. На самом деле, если учесть время, деньги, внимание и жизни, которые потратили США на то, чтобы уверить других в своей надежности, было бы странно, если бы другие государства не имели бы совершенно никакого доверия к Вашингтону. Было бы поэтому преувеличением прийти к выводу, что прежнее следование США своим интересам, в том числе обманным путем, или ненадежный характер Трампа привели других к выводу о том, что США в целом совершенно не достойны доверия.
Тем не менее, обретение репутации ненадежного стоит очень дорого. Когда доверие исчезает, выработка механизмов сотрудничества неизбежно требует более интрузивных и формальных условий и договоренностей (как в случае с Совместным всеобъемлющим планом действий по Ирану или с большинством многосторонних торговых соглашений) с тем, чтобы предусмотреть каждое возможное обстоятельство и облегчить выявление нарушений (и, таким образом, затруднить нарушения). Отсутствие доверия также побуждает государства исходить из худших сценариев относительно того, что будут делать другие, и, соответственно, готовиться к непредвиденным обстоятельствам. США держат войска в Южной Корее, а Северная Корея пошла на серьезные издержки, чтобы создать ядерное оружие — потому, что она не верит Соединенным Штатам.
Вот почему я не жду, что произойдут существенные прорывы, когда Трамп и Ким встретятся (если они встретятся). Ни одна из сторон не собирается идти на существенные уступки по простой причине — они не хотят, чтобы их обвели вокруг пальца как сосунков. Может быть, мы получим какое-то символическое соглашение (такое, например, как временное приостановление ракетных испытаний в то время, как более широкие переговоры о денуклеаризации будут продолжаться бесконечно). Но я не могу себе представить, чтобы Ким сделал что-то, что могло бы подвергнуть риску его собственное выживание в том случае, если «коварная Америка» передумает.
Автор: Стивен Мартин Уолт (Stephen M. Walt) — профессор Гарвардского университета (международные отношения), один из ведущих политологов США.
Публикуется с разрешения издателя.
Перевод Сергея Духанова.
*Меры, несовместимые с принципом суверенитета и неоправданные с технической точки зрения.
**Американская некоммерческая исследовательская организация, изучающая общественное мнение, со штаб-квартирой в г. Вашингтон, округ Колумбия, США.
Новости по теме: G7 будет давить на КНДР, пока она полностью не откажется от ядерного оружия